Перспективи впровадження концепції регуляторної держави та незалежних регуляторних агентств в Україні

В основі концепції регулятивної держави лежить поняття регулювання. Наукова література визначає регулювання по-різному, що частково зумовлено тим, що це поняття вже було розглянуто в багатьох сферах науки. Також це залежить від теорій, які виділяють різні автори (наприклад, Фабріціо Жилардо виділяє такі теорії: теорія публічного інтересу, економічний підхід та політична теорія регулювання [Fabrizio Gilardi;14]). Тим не менш, один з практичних підходів представлений ​​французькою школою регулювання, який визначає, що регулювання охоплює широкий спектр інституційних форм (у тому числі законів, неофіційних домовленостей, цінностей і норм), координуючи децентралізовану поведінку суб’єктів економіки [Boyer Robert; 21-30]. В той же час при розгляді концепції регуляторної держави це поняття набуває своєї специфіки, включаючи державу, як головного актора в економічних відносинах.

Щоб визначити, чим же є регуляторна держава, слід в першу чергу зазначити, що в літературі виділяють регулятивну та позитивну державу. Позитивна держава більш спрямована витрачати гроші на власну регулятивну діяльність, в той час, коли регулятивна держава, в основному, займається нормотворчою політикою. Наприклад, Європейський Союз (далі — ЄС) багато в чому відповідає ознакам регулятивної «держави», оскільки крихітний бюджет ЄС (порівняно з державами-членами ЄС) змусив Європейську Комісію (один з інституцій ЄС) застосовувати регуляторну політику при здійсненні своєї діяльності [Majone Giandomenico; 77-101].

Також важливо відзначити інших суб’єктів у відносинах, пов’язаних з регулюванням. Ними є регульовані фірми (їх можна назвати ще об’єктами регулювання). На думку Фабріціо Жилярді: «Регулятори і об’єкти регулювання потрібні один одному: органи, як правило, недоукомплектовані і не мають покладатися на регульовані компаній для інформації та експертиз, в той же час компанії конкурують одна з одною не тільки для клієнтів, але і для інсайдерського доступу до процесу регулювання» [Fabrizio Gilardi; 24].

Найважливішою особливістю будь-якої регуляторної держави є наявність регуляторних агентств, особливо незалежних, які з’явилися як феномен в Сполучених Штатах Америки і поширилися на весь світ (наприклад, в різних країнах вони іменуються по-різному: у Великобританії — квангос (анг. — quangos — квазіавтономні неурядові організації), в Чехії — «nezávislé správní orgány», у Франції — «les autorités administratives indépendantes» тощо). Американська доктрина визначає регуляторне агентство як адміністративне агентство, яке приймає правила, регулятори та накази з метою контролю над різними сферами соціально-економічної діяльності. В США в системі публічних агентств виділяють незалежні регуляторні агентства, квазінезалежні регуляторні агентства, виконавчі департаменти та інші публічні агентства [Warren, Kenneth F.;30-35, 734].

Метою незалежності незалежних регуляторних агентств є зменшення політичного впливу на них, тому що вони виконують специфічну діяльність, яка повинна бути поза політикою та політичного впливу. В США найбільш важливими ознаками та відповідно гарантіями їх незалежності є наступне:

1) вони очолюються колективом осіб;

2) їх склад призначається президентом за згодою Сенату;

3) будь-який член незалежного регуляторного агентства не може бути звільнений за політичною причиною за винятком випадків передбачених законом (посадові злочини, зловживання владою, бездіяльність);

4) призначений склад функціонує протягом фіксованого строку;

5) вони створюються на основі закону.

Ще однією ознакою є те, що відповідні агентства не виконують виконавчої функцію в чистому вигляді, але, на думку американських науковців, є 4 загальні «практики», якими займаються незалежні регуляторні агентства: 1) ліцензування та видача дозволів; 2) встановлення курсів та ціновий контроль; 3) встановлення та просування стандартів публічного інтересу; 4) покарання (застосування санкцій)[Warren; 37]. Узагальнюючі, можна сказати, що вони здійснюють квазівиконавчу, квазізаконодавчу та квазісудову (або квазіконтрольно-наглядову) функції (далі — «квазіфункціями»).

На сьогоднішній день складно сказати точну кількість незалежних регуляторних агентств, оскільки Закон США про скорочення обсягу документації (анг. — Paperwork Reduction Act) визначає відкритий список з 16 незалежними регуляторними агентствами, в тому числі Федеральну резервну систему, Федеральну комісію з управління енергетики, Комісію з ядерного нагляду тощо [Paperwork Reduction Act]. В той же час на офіційному сайті уряду США розміщений список із 70 незалежними агентствами і урядовими корпораціями, до якого входять, крім 16 вищезазначених, наприклад, Центральне розвідувальне управління, Служба призову в армію при обмеженій військовій повинності, Рада з безпеки оборонних атомних об’єктів тощо [the U.S. government’s official web portal].

В інших країнах модель незалежних регуляторних агентств відрізняється саме через призму особливостей, з якими вони функціонують в тій чи іншій державі. Натомість їхня сутність незмінна — вони завжди залишаються незалежними від політичного впливу та виконують квазівиконавчу, квазізаконодавчу та квазісудову функції. Наприклад, у Великій Британії незалежні регуляторні агентства створюються на основі закону чи в окремих випадках на основі королівської прерогативи, які встановлюють склад та повноваження агентства. Хоча в більшості випадків міністр призначає членів агентства, в той же час він повинен здійснювати відповідне призначення, враховуючи «загальні рамки для публічного призначення» (анг. — general framework for public appointments), встановлені Комісіонером з публічних призначень, що, як результат, зменшує відповідальність міністра і дає можливість говорити про більш-меншу незалежність [Zwart Verhey, L. F. M. Verhey; 29]. У Франції незалежні регуляторні агентства створюються виключно на підставі акту парламенту, натомість вони поділяються на одноособові та колективні (з 5 до 21 члену). В той же час в при призначенні складу агентства приймає участь декілька органів [Zwart Verhey, L. F. M. Verhey; 47-48]. В Німеччині практика впровадження незалежних регуляторних агентств широко не застосовувалася. В той же час, все ж таки можна назвати 4 незалежні регуляторні агенції в Німеччині: Федеральний аудиторський суд, Федеральний банк, Федеральне картельне відомство та Федеральне мережеве агентство з питань електроенергії, газу, телекомунікації, пошти та залізниці [van Aaken A.; ???]. Цікаво, що на рівні Європейського Союзу також є так звані «децентралізовані агентства» [Agencies and other EU bodies], які мають певні властивості незалежних регуляторних агентств. Наприклад, в ч.2 ст.4 Постанови Європейського Союзу №1211/2009 «Про заснування Органу європейських регуляторів з питань електронних комунікацій та Бюро» [Regulation] говориться, що це орган, виконуючі свої завдання, повинен діяти незалежно. В той же час з аналізу повноважень органу він не виконує квазізаконодавчої та квазісудової функції, а тому цей орган є незалежним квазірегуляторним агентством. Такий же стан з усіма іншими децентралізованими агентствами.

Щодо існування в Україні незалежних регуляторних агентств, то, очевидно, в Україні немає в чистому вигляді незалежних регуляторних агенцій, крім деяких прикладів.

Перш за все, це Національний банк України (далі — НБУ), якому притаманні всі ознаки незалежного регуляторного агентства.

1) НБУ очолює голова, який входить до складу Ради НБУ (ч.ч.1,8 ст.10 Закону України про «Про Національний банк України» (далі — Закон про НБУ) [Закон про НБУ]) та очолює Правління НБУ (ч.1ст.16 Закону про НБУ).

2) Відповідно до п.п. 18,19 ч.1 ст.85, п. 12 ч.1 ст. 106 Конституції України (далі — КУ)[КУ] та ч.1,5,6 ст.10, ч.1 ст.18 Закону про НБУ до повноважень Верховної Ради України належить: призначення на посаду та звільнення з посади Голови НБУ за поданням Президента України та призначення на посади та звільнення з посад половини складу (7 осіб) Ради НБУ, а Президент України призначає на посади та звільняє з посад половину складу (7 осіб) Ради НБУ;

3) Ч. 9 ст. 10, ч.8 ст. 18 Закону України про НБУ визначають перелік підстав, за якими повноваження члена Ради та голови НБУ припиняються. В той же час ця стаття захищає припинення повноважень за політичною причиною, хоча п. «в», ч.9 ст. 10 та п.6 ч.8 ст.18 визначає таку підставу, як «втрата бездоганної ділової репутації», що може тлумачитися по-різному, а це підстава для часткового впливу на діяльність НБУ.

4) Фіксований строк як для членів Ради НБУ, так і голови НБУ, — це 7 років (ч.8 ст.10 та ч.1 ст.18 Закону про НБУ)

5) Законодавчою основою діяльності НБУ є Закон України «Про Національний банк України» [Закон про НБУ].

6) НБУ володіє трьома «квазіфункціями».

6.1) Квазівиконавча функція полягає в тому, що ч.1 ст. 2 Закону про НБУ визначає НБУ «особливим центральним органом державного управління», але сам орган не входить до системи органів виконавчої влади, тобто це створює підстави говорити, що «класичний» поділ влади на три гілки не відповідає реальності, оскільки місце НБУ не можна знайти у виконавчій чи законодавчій, чи судовій гілці влади. Також ч.1 ст.53 говорить про заборону втручання органів державної влади та інших суб’єктів в роботу НБУ. Відповідно до п.2 ч.2 ст.44 Закону про НБУ НБУ видає ліцензії, а ліцензування завжди було «класичною» функцією незалежних регуляторних агентств.

6.2) Квазізаконодавча функція виявляється в тому, що НБУ видає нормативно-правові акти щодо ведення валютних операцій (п.1 ч.2 ст.44, ст. 56 Закону про НБУ).

6.3) Квазісудову та квазіконтрольно-наглядову функції полягають в тому, що НБУ застосовує міри відповідальності до банків, юридичних та фізичних осіб за порушення правил валютного регулювання і валютного контролю (п.6 ч.2 ст.44 Закону про НБУ), а ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» визначає заходи впливу, в тому числі «відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку».

Такі ж особливості має й Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, що випливає з п.20 ч.1 ст.85, п.13 ч.1 ст.106 КУ, ч.1 ст.3, ч.ч.1,3 ст.4, ст.8, ч.7 ст. 11, ст.ст.13,14,15,17,21 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» [Закон про нац рад телеб і радіомовл]

Служба безпеки України, Прокуратура України, Рахункова палата, Центральна виборча комісія, Уповноважений Верховної Ради України не є незалежними регуляторними агентствами, хоча їх правовий статус містить деякі ознаки останніх, але вони не виконують деякі регуляторні функції (наприклад, ліцензування).

Щодо виконавчих органів влади України, їх система регулюється КУ, деякими законами та постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (далі — Постанова № 442)[Постанова]. Останній акт визначає, що в систему входить 16 міністерств та 47 центральних органів виконавчої влади. Крім того, на сайті Верховної Ради також визначений як чинний указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.2010 № 1085/2010 (далі — Указ Президента України № 1085/2010)[Указ], хоча у зв’язку з переходом України з президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки відповідно до Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» [Закон про відновлення] № 742-VII від 21.02.2014 повноваження щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади належить Кабінету Міністрів України, а у зв’язку з набранням чинності Постанови № 442 Указ Президента України № 1085/2010 повинен не застосовуватися. Натомість цікаво, що в Указі Президента України № 1085/2010 було визначено 18 міністерств, 52 центральні органи виконавчої влади та 5 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, а в Постанові № 442 вже не говориться про центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, хоча Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» в ст. 24 визначає правовий статус центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, до яких відносить Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України. В той же час в Постанові № 442 відповідні органи виконавчої влади зазначені.

Якщо проаналізувати ознаки публічних агентств в США, то можна дійти висновку, що 16 міністерств мають майже той же правовий статус, що і виконавчі департаменти в США, оскільки спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (далі — КМУ), Майже всі центральні органи виконавчої влади мають майже той же правовий статус, що і квазінезалежні регуляторні агентства, оскільки спрямовуються і координуються КМУ через міністерства. В той же час всі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, які не відокремлені в Постанові №442, але визначалися Указом Президента України № 1085/2010, мали б майже такий же правовий статус, крім Антимонопольного комітету України, як і незалежні регуляторні агентства, якби не проблеми з (1) уніфікованим підходом щодо законодавчого регулюванням центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, (2) наявністю конкретного списку підстав звільнення керівництва органу з неполітичних мотивів та (3) фіксованим строком виконання своїх завдань.

На сьогоднішній день в Україні діють наступні центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом:

1) Антимонопольний комітет України (далі — АМК);

2) Державний комітет телебачення і радіомовлення України (Держкомтелерадіо);

3) Фонд державного майна України (далі — ФДМ);

4) Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (далі — Адміністрація Держспецзв’язку);

5) Національне агентство України з питань державної служби (далі — Нацдержслужба).

Ст. 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначає загальний правовий статус для центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. В той же час відповідно до ч.2 цієї статті голови АМК, ФДМ та Держкомтелерадіо призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Верховною Радою України, а щодо призначення голови Адміністрації Держспецзв’язку та Нацдержслужба такого положення немає, оскільки це випливає з тексту статті, де всі частини мають посилання на «інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом», а в ч.2 це положення відсутнє. Це створює проблеми з правовим статусом та гарантіями аполітичності інших центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. В той же час з системного та телеологічного тлумачення положень ч.2 ст.1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»[ЗУ про АМК] (Далі — Закон про АМК) та ч.4 ст.1 Закону України «Про Фонд державного майна України»[ЗУ про ФДМ] (далі — Закон про ФДМ) випливає, що особливість спеціального статусу полягає в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади голови, але в п.11 Положення про Адміністрацію Держспецзв’язку [Положення про Адміністрацію Держспецзв’язку] зазначено, що цей орган очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, хоча п.1 визначає його як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом. Складно дати відповідь, в чому тоді полягає його спеціальний статус.

Правовий статус АМК та ФДМ регулюються законами України, але в той же час правовий статус Держкомтелерадіо, Адміністрації Держспецзв’язку та Нацдержслужби регулюються підзаконними нормативно-правовими актами, що не дає підстав говорити про уніфікований підхід для визначення правового статусу центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Іншою проблемою є відсутність чіткого списку підстав для звільнення голів в нормативно-правових актах, що регулюють діяльність цих органів, крім Закону про АМК, де ч.4 ст.9 встановлює такий список.

Зі строком повноважень також існують проблеми, оскільки тільки Закон про АМК в ч.2 ст. 9 закріплює 7-річний строк.

Все це дає підстави говорити, що лише АМК серед органів виконавчої влади є незалежним регуляторним агентством в Україні.

Також цікаве питання щодо правового статусу національних комісій, яких в Україні зараз 4:

1) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації;

2) Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

3) Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку;

4) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг;

Відповідно до положень про ці комісії [положення про комісії] вони не входять в систему органів виконавчої влади і їх правовий статус встановлений Указами Президента України, який призначає Голову та 6 членів на посади на 6 років та звільняє їх з посад. Хоча ці органи і виконують «квазіфункції», але про їх незалежність не можна говорити, оскільки їх призначає виключно Президент.

Таким чином, зараз складно говорити про встановлення регуляторної держави в Україні, хоча актуальність цього явища, реальна необхідність, успішна практика західних держав виправдала такий феномен, як регуляторна держава. Одним з шляхів такого перетворення є встановлення незалежних регуляторних агентств, яких в Україні всього можна нарахувати три. Це НБУ, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення та АМК. Щодо всіх інших органів, то в них не вистачає лише деяких ознак, щоб назвати їх незалежними, а тому вони є квазінезалежними регуляторними агентствами. Для їх трансформації необхідно внести зміни в ст. 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», де зазначити обов’язковість виду нормативно-правового акту, яким встановлюється правовий статус органу, строк повноважень голови (чи колегії) такого органу, а також аполітичного списку підстав звільнення або прийняти окремий Закон України «Про незалежні регуляторні агентства».


Список використаних джерел та літератури


1) Agencies and other EU bodies [Електронний ресурс]. – Режим доступу : : http://europa.eu/about-eu/agencies/index_en.htm

2) Boyer Robert Aux origines de la théorie de la régulation’, in R. Boyer and Y. Saillard (eds). Théorie de la régulation. L’état des savoirs, Paris: La Découverte, 1995 — pp. 21-30

3) Fabrizio Gilardi Delegation in the regulatory state: independent regulatory agencies in Western Europe / Edward Elgar Publishing, 2008 — 198 p.

4) Independent Agencies and Government Corporations / the U.S. government’s official web portal [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Independent.shtml

5) Majone Giandomenico The Rise of the Regulatory State in Europe // West European Politics — 17(3) — 1994 — pp. 77-101

6) Paperwork Reduction Act // 104th Congress Public Law 13 from the U.S. Government Printing Office. — Pub. L. No. 96-511, 94 Stat. 2812, codified at 44 U.S.C. § 3501-3521 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-104publ13/html/PLAW-104publ13.htm

7) Regulation (EC) №1211/2009 of The European Parliament And Of The Council of 25 November 2009  establishing the Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) and the Office  [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:337:0001:0010:EN:PDF

8) van Aaken, A. Independent Administrative Authorities in Germany // Independent Administrative Authorities: The European Way(s), Caranta R., Adenas M., Fairgrieve D., (Eds.), London, British Institute of International and Comparative Law — 2005 — pp. 65-91.

9) Warren, Kenneth F. Administrative law : in the political system / Kenneth F. Warren. 2nd ed. St. Paul (Minn.) : West Publishing, 1988. — 755 p.

10) Zwart Verhey, L. F. M. Verhey Agencies in European and Comparative Perspective. Antwerp-Oxford-New York: Intersentia, 2003. — 179 p.

11) Закон України «Про Антимонопольний комітет України» в редакції від 19.04.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 50. — Ст.472.

12) Закон України «Про банки і банківську діяльність» в редакції від 02.08.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 5— Cт.30.

13) Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» // Відомості Верховної Ради України.— 2014 р.— № 11.— Cт. 143.

14) Закон України «Про Національний банк України» в редакції від 04.07.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 1999. —  № 29. — Ст.238.

15) Закон України «Про Фонд державного майна України» в редакції від 23.08.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 2012. — № 28. — Cт.311.

16) Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» в редакції від 19.04.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 2011 р.— № 38.— Ст. 385.

17) Закон України Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення в редакції від 08.05.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 48. — Cт.296.

18) Конституція України в редакції від 21.02.2014 // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст.141.

19) Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державний комітет телебачення і радіомовлення України» // Офіційний вісник України. — 2014. — № 66. — Cт.1842.

20) Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Адміністрацію Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України» // Офіційний вісник України. — 2014. — № 73 — Ст.2066.

21) Постанова Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» // Офіційний вісник України. — 2014. — № 74. — Ст. 2105.

22) Указ Президента України » Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації» в редакції від 05.09.2013 // Офіційний вісник Президента України. — 2011. — № 31. — Ст.1195.

23) Указ Президента України «Питання управління державною службою в Україні» // Офіційний вісник Президента України. — 2011. — № 22. — Cт.926.

24) Указ Президента України «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» // Офіційний вісник України. — 2014 — № 74. — Cт.2083.

25) Указ Президента України «Про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку» // Офіційний вісник Президента України. — 2011. — №31. — Cт.1193.

26) Указ Президента України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг» // Офіційний вісник Президента України. — 2011. — № 31. — Cт.1197.

27) Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» в редакції від 21.01.2014 // Офіційний вісник Президента України. — 2010. — № 32 — Ст. 1026.

Запись опубликована в рубрике Право с метками , . Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *