Кобрін А. Є. Конституційна реформа в Україні: євроінтеграційний вимір

Кобрін А. Є. Конституційна реформа в Україні: євроінтеграційний вимір // Європейський вектор конституційної і судової реформ: збірник робіт всеукраїнського конкурсу студентських есе [Електронне видання]. – К.: Центр політико-правових реформ, 2014. – С. 21-29

Виходячи з останніх подій в Україні, Український народ показав свій вибір в напрямку євроінтеграції. Непідписання екс-президентом України Віктором Федоровичем Януковичем угоди про асоціацію України з Європейським Союзом було першим поштовхом для початку акції «Євромайдан», яка в ході відомих жорстких антинародних подій трансформувалася з мирної акції в повстання, а останнє — в революцію, яка триває і зараз, оскільки революція є явищем, в ході якого змінюються всі сфери життя суспільства, що ми можемо бачити і сьогодні.

Конституційна реформа в контексті євроінтеграційного виміру повинна нести багатоаспектний характер, тобто це значить, що реформування повинно бути логічним та взаємопов’язаним в рамках всіх інститутів конституційного права. Не можна змінити суттєво державу, реформувавши лише одну сферу життєдіяльності.

Процес євроінтеграція — це не лише імплементування норм директив Європейського Союзу, а й норм і рішень інших європейських інституцій, зокрема й Європейського Суду з прав людини (далі — ЄСПЛ)(зокрема, виходячи з інформації, опублікованої на сайті «Лівий берег», Україна з 1997 року виконала лише 5 рішень Європейського суду з 962 [1]). Тобто це означає, що при проведенні конституційної реформи слід звертати увагу на інтеграцію в європейську спільноту, а не лише виключно в Європейський Союз.

Виходячи з цих вище зазначених особливостей цього питання, звернемося до основних проблемних аспектів сучасного правого регулювання конституційних питань та можливих варіантів врегулювання відповідних проблем.

21

1)Конституція України — це, в першу чергу, повинен бути гнучкий інструмент правового регулювання. Тобто в певних сферах Конституція України повинна залишати свободу для законодавчого врегулювання суспільних відносин з метою гнучкої та швидкої можливості зміни закону (маються на увазі звичайні закони — А.К.), але не Конституції України. Крім того, гнучкість конституції повинна поширюватися і на процедури, передбачені Конституцією України. Відповідна характеристика повинна носити загальний характер у контексті реформування інститутів Конституції.

2) Загальна проблема дублювання законодавства України — перевищення кількості над якістю. Ця проблема характерна в контексті законотворчої діяльності. Особливо характерно дублювання положень Конституції України в багатьох законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах. Хоча видається сумнівним, що просте копіювання положення Конституції України в якийсь нормативно-правовий акт дасть підвищення якості правового регулювання. Наприклад, ч. 1 ст. 14 Конституції України визначає, що «Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави«, а ч. 1 ст. 1 Земельного кодексу України зазначає, що «Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави«, що повністю дублює положення Конституції України, хоча потреби в цьому немає. Закони України повинні деталізувати положення Конституції України, але не дублювати їх. Звісно, що в цьому випадку парламент діє на власний розсуд, тобто діє так звана «воля законодавця», який вирішує, як повинен виглядати закон, а тому, крім обмежень щодо прийняття закону України, передбачених Конституцією України, інших не можна передбачити.

3) З вище зазначеної проблеми випливає наступна проблема — неконституційні обмеження законотворення. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України). Це означає, що парламент не може обмежити власну законодавчу функцію. З огляду на це може виникнути колізія. Зокрема, ч. 5 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України визначає, що «законопроект, щодо якого Верховною

22

Радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, принципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам«. Наприклад, ст. 4 Податкового кодексу України встановлює основні засади податкового законодавства України, де згідно з пп. 4.1.9.п. 4.1. визначається такий принцип, як стабільність, що означає, що «зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року«. Хоча в реальності можна побачити систематичне нівелювання цих норм при законотворенні. Наприклад, Закон від 04.11.2011 № 4014-VI «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності» в п .1 «Прикінцеві та перехідні положення» зазначає, що «цей Закон набирає чинності з 1 січня 2012 року«, хоча це є прямим порушенням вище зазначеного принципу стабільності, тобто це означає, що цей закон міг набути чинності тільки після 1 січня 2013 року. З іншого боку в цьому випадку наявна колізія між п.3 ч.1 ст.85 Конституції України, яка передбачає, що до повноважень Верховної Ради України належить «прийняття законів» і ч. 5 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України та іншими положеннями, які обмежують законодавчі можливості парламенту. Тобто Верховна Рада України не може обмежити власну законодавчі можливості, оскільки в такому випадку виходить, наприклад, що в період з 1 липня 2014 до 31 грудня 2014 року Верховна Рада України не може прийняти законодавчий акт, який буде змінювати податковий період будь-якого податку і набуде чинності в будь-який день 2015 року. Тому таке самообмеження Верховною Радою є неконституційним.

4) Абстракно-доктринальне законотворення. Це є ще однією з сьогоденних проблем законотворення. Наприклад, кодекси і закони в більшості випадків мають положення, які не мають значення для вирішення конкретних юридичних проблем. Наприклад, ст. 2 Земельного кодексу України визначає, що «Земельні відносини — це суспільні відносини щодо володіння, користування і 

23

розпорядження землею … Суб’єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади … Об’єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї)«. Така норма не має особливого значення, оскільки далі кодекс встановлює конкретних суб’єктів і об’єктів земельних відносин, а саме визначення земельних відносин взагалі виглядає недоцільним, оскільки з кодексу можна й самому визначити, чим же земельні відносини є, а, по-друге, така норма дає безмежні доктринальні спори, чиє ж визначення ближче до істини, хоча така діяльність не призводить до вирішення нагальних питань. Дана тенденція законотворення схожа на написання посібників для простих громадян, а не реальних законів, які, як правило, використовує юрист.

5) Проблеми в сфері прав людини. Слід зазначити, що за статистикою і реальним станом права людини в Україні знаходяться на слабкому рівні в контексті обов’язку держави гарантувати їх. Так на сайті «Лівий берег» зазначено, що в 2013 році «Україна посіла третє місце за кількістю заяв до ЄСПЛ» [2], але це лише «верхівка айсбергу» проблем, які доходять до ЄСПЛ. Слід зазначити, що, виходячи зі структури аргументації рішень ЄСПЛ, ЄСПЛ кожний раз проводить «тест», чи наявне у відповідних обставинах правопорушення, чи «необхідне обмеження» прав людини. Для того, щоб кваліфікувати якісь обставини, як такі, що правомірно обмежують права людини, ЄСПЛ відповідає, чи передбачене законом відповідне обмеження, чи є на це причини та чи є воно пропорційним. У разі якщо немає закону, який обмежує права, то в такому випадку наступні кроки ЄСПЛ не робить і визнає, що у конкретному випадку є порушення прав людини. В контексті цього виділимо лишенайбільші проблеми, щодо яких в Україні немає вирішення.

5-1) Право на мирні зібрання, гарантоване ст. 39 Конституції України і ст. 11 Європейською конвенцією з прав людини та іншими міжнародними договорами, не врегулюване законодавчо, про що ЄСПЛ наголосив в п. 55 в справі «Вєренцов проти України» та п. 40 в справі «Шмушкович проти України».

24

А тому будь-яке обмеження цього права, крім на підставі тих положень, що встановлені Конституцією України, не є правомірним. В цих випадках суд не розглядав питання, чи наявна причина для встановлення такого обмеження та чи пропорційно це. Тому для врегулювання цього питання є необхідність у прийнятті закону України про свободу мирних зібрань, хоча вже існує декілька законопроектів (див., напр., Проект Закону про свободу мирних зібрань [3]).

5-2) Право на судовий захист. По-перше, слід звернути увагу, що це право трактується по-різному. Ст. 55 Конституції України дає основи цього права, зокрема в ч. 1 та ч. 3 відповідної статті. Інші аспекти цього права передбачені в процесуальних кодексах України. Натомість одним з цікавих і актуальних підходів передбачений ст. 6 Європейської конвенції, яка часто порушується в Україні, оскільки лишев 2014 році можна навести наступні справи: «Aleksandr Vladimirovich Smirnov v. Ukraine», «Khaynatskyy and others v. Ukraine» (241 заявників), «Semyanisty and others v. Ukraine» (53 заявники) та «Kyselyova and others v. Ukraine» (23 заявники), в яких суд констатував порушення або ч.1, або ч.3 ст. 6 конвенції. Така практика, на жаль, лише підтверджує «підводні камені» права на судовий захист в українській реальності.На останок залишається лишепроцитувати постанову Одеського апеляційного господарського суду від 23 грудня 2010 р.: «… колегія суддів Одеського апеляційного господарського суду вважає за необхідне зазначити слідуюче. В юридичному плані спір у даній справі не є складним. Проте, з незрозумілої з точки зору здорового глузду позиції касаційної інстанції, яка кожного разу вигадує нові причини для скасування правильних рішень судів попередніх інстанцій, справа розглядається судами майже два роки, що не сприяє зміцненню авторитету судової влади та зростанню довіри до судових органів, які протягом останнього часу впали до такого рівня, що далі вже нікуди»[4]. Напевно, така оцінка є актуальною і для сьогодення. Можливий варіант вирішення цієї проблеми — це повне перевантаження судової влади шляхом люстрації та/або перенавчання суддів в рамках європейських підходів.

25

5-3) Інші права. З порушеннями інших прав можна, наприклад, ознайомитися у доповіді «Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання прав і свобод людини і громадянина» за 2013 рік[5].

6) В Україні відсутнє регулювання лобізму.Хоча в Україні і присутні побоювання щодо встановлення законодавчо цього інституту, натомість такі суспільні відносини де-факто існують і їхня неврегульованість лише створює передумови для корупції або «нецивілізованого лобізму». Це інститут давно відомий провідним країнам світу і має багато позитивних можливих аспектів розвитку в Україні. Хоча б те, що це підвищить зайнятість населення, та оподаткувавши такий дохід за схемою самозайнятої особи, призведе до поповнення бюджету. В Україні є достатньо законопроектів, але їх розгляд в цей час не прогресується[6].

7) Місцеві референдуми не мають закону, хоча відповідно до п.20 ч.1 ст. 92 Конституції України повинні бути врегулювані виключно законом. В рамках цього складно взагалі говорити про можливість безпосереднього виголошення своєї позиції певною частиною населення певної території. Закон України повинен бути прийнятим в найближчий час, оскільки ст.ст. 38, 138, 143 Конституції України визначають основи для проведення місцевого референдуму.

8) Президент України — проблемні аспекти процедури усунення президента України. Позитивним моментом в останній час стало зменшення впливу президента України в ході трансформації України з президентсько-парламентської республіки в парламентсько-президентську, хоча ще в позиції Венеціанської комісії від 10 грудня 2010 в пп. 11 та 12 зазначила про широкі повноваження президента[7]. Натомість в останній час складна процедура імпічменту дала свою слабкість. В нашому випадку можливі два варіанти вирішення проблеми: або зменшення етапів процедури імпічменту (наприклад, прибрати етап створення спеціальної тимчасової слідчої комісії та визначити короткі строки для розгляду питання Конституційним Судом України та Верховним Судом України), або ж збільшення списку підстав, передбачених ст.

26

108, однією з яких повинна бути «фактичне відсторонення від влади» за прикладом процедури, передбаченої ст. 110 (неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я).

9) Проблеми з місцевим самоврядуванням. Одна з найбільш слабких сторін публічної влади в Україні. Під час виступу 7 червня 2014 року під час церемонії інавгурації Петро Порошенко зазначив, що «… саме європейський досвід підказує нам, що значну частину повноважень вже зараз треба делегувати з центру місцевим органам влади. Реформа щодо децентралізації розпочнеться вже цього року змінами до Конституції. Нові повноваження отримають  новообрані місцеві Ради» [8]. В нашому випадку можливі два варіанти вирішення проблеми: або збільшити повноваження місцевих органів, або визначити законодавчий диспозитивний критерій, який би надав можливість на розсуд органів вирішувати питання. В найкращому випадку це поєднання обох підходів. З одного боку це перенесення повноважень з державних органів до місцевих, а там де немає остаточного варіанту вирішення питання, чия ж це компетенція — необхідно встановити критерій, за яким була б можливість сказати, що відповідна компетенція може бути реалізована краще на місцевому рівні або всеукраїнському. Така модель, наприклад, існує в Європейському союзі, де ст. 3 Договору про функціонування Європейського Союзу встановлює ексклюзивну компетенціє Європейського союзу, а 4 — змішану. Змішана компетенція визначається на основі принципів субсидіарності (коли краще досягається на всезагальному рівні) і пропорційності (коли не перевищує необхідності), визначені в ст. 5 Договору про Європейський Союз. Всі диспути вирішуються судом, що могло б бути використано й в Україні. Така практика також могла б просунути розвиток інституту адміністративних договорів.

10) Щодо прогалин в судовій системі в Україні. В цьому відношенні показовим є рішення ЄСПЛ в справі «Волков проти України», де в абз. 199 суд визнав серйозні систематичні проблеми щодо функціонування судової системи України. В абз. 202 суд закликав до реформування правової системи. В абз.абз. 203 та 208 суд закликав поновити процедуру розгляду справи, а також до

27

відновлення Олександра Волкова на посаді судді Верховного Суду у якомога стислий термін, хоча реальне виконання цього рішення в Україні на цей час виглядає сумнівним завдяки відсутності механізмів такого поновлення.

11) Проблеми в сфері системи органів виконавчої влади. Одним з проблематичних питань є визначення статусу центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Світовій практиці вже давно відомий інститут незалежних регуляторних агенцій, які в Україні лишевстановлюються, натомість особливостями таких інституцій є те, що вони незалежні і не належать до жодної гілки влади і виконують квазізаконодавчу, квазівиконавчу та квазісудову функції. Голова та члени відповідного органу призначаються або президентом, або прем’єр-міністром за згодою парламенту, але вони не можуть бути усунені на підставі політичних поглядів і є аполітичними [9].

Виходячи з всього вищеперерахованого, можна дійти висновку, що потреба в конституційній реформі існує і така реформа повинна бути проведена в рамках європейських традицій із встановленням нових та трансформацією старих інститутів конституційного законодавства. Головною ознакою такого реформування повинна стати комплексність для ефективності таких реформ.

Список використаних джерел

1. Украина с 1997 года выполнила лишь 5 решений Европейского суда из 962 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://society.lb.ua/life/2014/05/21/267191_ukraina_1997_goda_vipolnila_lish_5.html

2. Украина заняла третье место по количесту заявлений в ЕСПЧ // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://lb.ua/news/2014/02/04/254229_ukraina_zanyala_trete_mesto.html

3. Проект Закону про свободу мирних зібрань // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=47751

4. Постанова Одеського апеляційного господарського суду від 23 грудня 2010 р. у справі №16-20-3/20-09-640 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/13305249

28

5. Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання прав і свобод людини і громадянина // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ombudsman.gov.ua/images/stories/01042014-decl/dopovid_2014.pdf

6. Кобрін А. Актуальні питання правового регулювання лобізму в Україні // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ak.vzarabotke.com/?p=186

7. Opinion no. 599/2010 on the constitutional situation in Ukraine from 10 December 2010// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL(2010)126-e

8. Речь президента Украины во время церемонии инаугурации. Полный текст // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/rus/articles/2014/06/7/7028330/

9. Kobrin A. The concept of the regulatory state in Ukraine // Актуальні питання державотворення в Україні: матеріали міжнародної науково-практичної конференції (23 травня 2014 року) / Редкол.: д.ю.н. І. С. Гриценко (голова), проф. П. С. Берзін (заст. голови), к.ю.н. І. С. Сахарук (відп. ред.) – К.: Прінт-Сервіс, 2014. – C. 517-519.

29

 

Запись опубликована в рубрике Право. Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *