Кобрін А. Актуальні питання правового регулювання лобізму в Україні

Кобрін А. Актуальні питання правового регулювання лобізму в Україні (заочна участь у щорічній міжвузівській науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених на тему: «Актуальні проблеми державотворення та правотворення в Україні в умовах євроінтеграції» (Академія муніципального управління, 25 квітня 2012 року) )
«Лобізм можна порівняти з
диханням. Воно необхідне, хоча
повітря може бути і чистим, і
отруєним».
(Джон Монохен)

Процес демократизації України, який розпочався після проголошення незалежності, призвів до появи нових політико-правових явищ, які давно є відомими для так званих «країн західної демократії». Одним з них є лобіювання, суть якого зводиться до того, що певна особа чи група осіб здійснюють вплив на органи публічної влади під час здійснення ними процесу нормотворчості з метою захисту та просування власних інтересів.

Наявність лише конституційно-правових основ правового регулювання та існування де-факто «тіньових» лобістських відносин (Наприклад, С. Телешун та І. Рейтерович наводять як приклад лобізму прийняття Закону України «Про особливості приватизації пакета акцій, що належить державі в статутному фонді відкритого акціонерного товариства «Маріупольській металургійний комбінат імені Ілліча» [1, с. 108]) в Україні зумовлює потребу в правовому регулюванні лобістської діяльності, а саме в прийнятті закону, який би встановив рамки цієї діяльності. Натомість прийняття закону без врахування наукових досягнень в цьому питанні може призвести до прийняття фіктивного закону. Тому вбачається актуальним розглянути нагальні питання лобізму, щодо яких ведеться активна наукова дискусія.

В науковій юридичній літературі лобізм розглядають через призму його «плюсів» та «мінусів» [2, c. 66-67; 3, с. 22-23; 4, с. 77; 5, с. 41-42], але в більшості науковці позитивно відносяться до прийняття Закону України про лобізм, який міг врегулювати де-факто існуючі суспільні відносини [4, с. 80; 5, 48]. Натомість слід погодитися з думкою Р. М. Мацкевича, що «абсолютного контролю над даним явищем встановити неможливо» [2, c. 66-67].

Вважаємо, що в Україні наявні передумови для існування правового лобізму, тобто лобізму, який ґрунтується на законі та справедливості. Конституційно-правовими основами формування лобізму в Україні є положення ч. 2 ст. 5, ч. ч. 1,2 ст. 34, ч. 1 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38, ч. 1 ст. 40, ч. 1 ст. 42, ч. 1 ст. 43 Конституції України [6]. Крім того, в ч. 1 ст. 18, ч. ч. 1, 2 ст. 19, ч. 1 ст. 22, ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [7] також вбачаються основи для формування відповідного інституту.

На даний момент відсутній закон про лобізм, натомість з періоду проголошення незалежності України до Верховної Ради України (далі — ВРУ) було подано 4 законопроекти (№3188 від 13.04.1999 [8], № 3188-1 від 03.11.1999 [9], № 8429 від 09.11.2005 [10], № 7269 від 20.10.2010 [11]). Крім того, є проект закону України «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади» [12], який так і не був поданий до ВРУ (далі — неподаний проект). Аналіз цих законопроектів та наукових думок з цього питання, в тому числі висновків Головного науково-експертного управління дає підстави говорити про наявність дискусій з питань суб’єкта, об’єкта, предмету, методу лобізму, прав та обов’язків суб’єктів лобістських правовідносин, порядку створення, реєстрації та акредитації лобістів; форми контролю за діяльністю лобістів; відповідальності лобістів за порушення законодавства.

Дискусія з приводу суб’єкта лобіювання зумовлена питанням, хто може бути лобістом. В різних країнах це питання врегульовано по-різному. В Польщі лобістом може бути і фізична, і юридична особа. В Канаді — лише фізична особа, а в Німеччині — тільки юридична особа [13, с. 17]. В Україні дискусійним моментом є питання щодо віднесення до лобістів іноземців, осіб без громадянства та посадових осіб. Бажаним варіантом є визначення лобістом громадянина України, що зумовлено тлумаченням ч. 1 ст. 38 Конституції України, яка надає право лише громадянам брати участь в управлінні державними справами. Щодо посадових осіб, то бажаним варіантом є заборона можливості здійснення лобіювання протягом 3 років з дня припинення їх повноважень (в неподаному проекті такий строк складає 1 рік (ч.3 ст.9) [12], а в законопроекті № 7269 — 2 роки (ч. ч. 5, 6 ст. 11) [11]). Слід надати право бути лобістом юридичній особі, що зумовлено ч. 1 ст. 37 Конституції України.

Слід зазначити, що лобістські відносини — це відносини, що мають три сторони: клієнт, лобіст та суб’єкт нормотворчості або владний суб’єкт. Тому погоджуємося з думкою Т. Сируниної, що лобістом не може бути суб’єкт владних повноважень [14, с. 142]. На нашу думку, позиція, згідно якої лобістом може бути суб’єкт нормотворчості є хибною. В такому разі потрібно говорити не про лобізм, а про корупцію, зловживання правом, перевищення повноважень тощо.

Об’єктом лобізму є те, на що спрямована діяльність лобістів. З цього приводу існує два підходи. Перший визначає, що об’єктом лобізму є лише законодавча діяльність ВРУ (законопроекти № 3188-1 від 03.11.1999 (ст. 3) [9] та № 8429 від 09.11.2005 (ст. 3) [10]), а другий визначає правотворчість не лише ВРУ, а й інших органів публічної влади (законопроекти №3188 від 13.04.1999 (ст. 6) [8], № 7269 від 20.10.2010 (ст. 4) [11] та неподаний проект [12]). Більш обґрунтованим є другий підхід з забороную лобіювання в судових органах, військових структурах та щодо деяких посадових осіб (Президент України; Прем’єр-міністр; Голова ВРУ та його заступники). Думається, що об’єктом лобіювання є саме нормотворчість, а тому вбачаємо хибним віднесення до об’єктів народних депутатів України, Президента України та інших осіб, як це передбачено в ст. 6 законопроекту №3188 від 13.04.1999 [8], оскільки ці особи є суб’єктами лобістських відносин.

Предметом лобізму є те, що є результатом лобіювання. Це передусім є проекти актів, які розглядають органи публічної влади. Дискусія щодо предмету тісно пов’язана з дискусією щодо об’єкта лобізму, оскільки проект акту є наслідком процесу нормотворчості. Обґрунтовнішим є підхід, за яким предметом лобізму є проекти актів органів публічної влади, крім проектів актів судової влади та військових структур.

Методом лобізму є спосіб впливу лобіста на об’єкт лобізму. Це передусім підготовка та надання проектів актів органам публічної влади, участь у засіданнях органів публічної влади тощо. Важливим питанням є встановлення з одного боку ефективних методів, а з іншого таких, які не будуть виходити за рамки закону (підкуп, залякування, погроза тощо). Тому при прийнятті законопроекту важливим є вирішення питання щодо надання лобістам ефективних методів лобіювання з обмеженням зловживання своїм правом.

Права та обов’язки лобісти повинні бути тісно пов’язаними з правами і обов’язками посадових осіб органів публічної влади з метою реального втілення «цивілізованого» лобізму. Можна підтримати положення законопроекту № 3188 від 13.04.1999, які передбачають обов’язок органів публічної влади систематично розглядати і обговорювати у комітетах та комісіях наданих лобістами матеріалів (звітів, експертних висновків, аналітичних довідок, пропозицій, побажань тощо); запрошувати лобістів для звітів у зазначених структурах з питань, що належать до сфери їх інтересів (п. п. 1,2 ч. 3 ст. 30) [8].

Порядок створення та реєстрації повинен здійснюватися відповідно до закону про лобізм. Функції реєстратора потрібно покласти на Міністерство юстиції України. Порядок акредитації лобістів до органу публічної влади та форму реєстрації потрібно встановити постановою Кабінету Міністрів України.

Вважаємо за доцільним встановити такі форми контролю за діяльністю лобістів: державний контроль, щорічне інформування Міністерства юстиції про практику лобіювання та звітність самих лобістів щоквартально або 2 рази на рік. Крім того, важливим елементом контролю слід передбачити відкритість реєстру лобістів для можливості здійснення громадського контролю.

Щодо відповідальності лобістів, то вважаємо обґрунтованим підхід, який передбачає такі санкції, як письмове попередження про недопущення порушень вимог закону; скасування акредитації лобіста; скасування реєстрації лобіста. Крім того, потрібно передбачити штрафні санкції. Як показує зарубіжний досвід, штраф за порушення лобістського законодавства може бути різним. Наприклад, в Польщі такий штраф становить від 770$ до 6400$, а в США — до 50000$ [15, с. 54]. Вважаємо, що для України максимальний розмір штрафу може становити від 10000 грн. до 50000 грн.

Таким чином, питання щодо актуальності правового регулювання лобізму в правовій системі України потребує подальшого дослідження. Вважаємо, що в сучасних умовах потрібно прийняти Закон України «Про лобізм». Натомість аналіз законопроектів дає висновок, що всі вони можуть залишитися формальним набором букв. Викликає наукову дискусію також питання щодо суб’єктів, об’єктів, предметів, методів лобізму; прав і обов’язків суб’єктів лобістських правовідносин; порядку створення, реєстрації та акредитації лобістів; форми контролю за діяльністю лобістів; відповідальності лобістів за порушення законодавства.

Література:

1. Телешун С. Рейтерович І. Політико-економічні інтереси «груп впливу» та «лобізм по-українськи» (окремі аспекти) // Право України : юридичний журнал / Міністерство юстиції України; Конституційний Суд України та ін. – Київ, 2008. – № 3. – С. 105-110.

2. Мацкевич Р.М. Проблеми правового регулювання лобізму // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ / Одеський інститут внутрішніх справ. – Одеса, 2001. – № 2. – С.65-69

3. Сабанадзе Ю. Лобізм: зло чи необхідність // Трибуна : всеукраїнський громадсько-політичний і теоретичний журнал тов-ва «Знання» України і спілки журналістів України. – Київ, 2008. – № 1/2. – С. 22-23.

4. Самохвалов В. П. Теоретико-правові проблеми лобізму: навчальний посібник. — К., 2011. — 95 с.

5. Тодика О.Ю. Лобізм і народовладдя: конституційно-правовий аспект // Проблеми законності : республіканський міжвідомчий науковий збірник / Мін.освіти і науки Укр. ; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Харків, 2007. – Вип. 86. – С. 41-49.

6. Конституція України // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, N 30, ст. 141

7. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права // Офіційний сайт Верховної ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_043

8. Проект Закону про лобіювання в Україні №3188 від 13.04.1999 // Офіційний сайт Верховної ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=5838

9. Проект Закону про правовий статус груп об’єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України // Офіційний сайт Верховної ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=7028

10. Проект Закону про діяльність лобістів у Верховній Раді України // Офіційний сайт Верховної ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=26076

11. Проект Закону про регулювання лобістської діяльності в Україні // Офіційний сайт Верховної ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=38796

12. Проект Закону України «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.culip.com.ua/dt/dt_citizens_participation_u.html

13. Сырунина Т. Цивилизованный лоббизм: основные элементы правоотношения // Сравнительное конституционное обозрение / Ин-т права и публичной политики. – Москва, 2007. – № 4. – С. 15-21.

14. Васильева С. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение / Ин-т права и публичной политики. – Москва, 2008. – № 1. – С. 138-144.

15. Щербанюк О.В. Теоретико-правові проблеми правової інституціоналізації лобізму в Україні // Науковий вісник Чернівецького національного університету ім. Юрія Федьковича : Збірник наукових праць / Чернівецький національний університет ім.Юрія Федьковича. – Чернівці, 2006. – С. 51-56.

Запись опубликована в рубрике Право с метками , , , , , , , , , . Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *