Чи є демократичним самообмеження Верховної Ради України?

Ч. 2 ст 19 Конституції України визначає, що «[о]ргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Відповідне положення створює базис для демаркування компетенції органів в різних формах. Однією з таких форм є класичний поділ державної влади на виконавчу, законодавчу та судову гілки влади, який закріплений в ст. 6 Конституції України. З цього поділу випливає те, що конституційно визначені органи державної влади виконують лише ту компетенцію, яка визначена в Основному законі. Відповідно Верховна Рада України є «[є]диним органом законодавчої влади» (ст. 75 Конституції України), «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (ст. 113 Конституції України), а судова влада «здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції» (ч. 3 ст. 124 Конституції України).

Реалізація відповідних влад здійснюється за допомогою компетенції, тобто сукупності функції та повноважень. Виникає питання, а чи може конкретний орган державної влади самообмежити свою компетенцію? В практиці існують такі приклади самообмеження. Наприклад, в справі «Марбері проти Медісона» (анг. — Marbury v. Madison) було винесено ухвалу, що «Верховний суд (США — уточнено А.К.) не уповноважений приймати до розгляду позов з вимогою про видачу судового наказу посадовій особі про задоволення вимог позивача, оскільки це не узгоджується з тією юрисдикцією суду, яка передбачена в ст. 3 Конституції США», що по суті свідчить про самообмеження Верховним судом США своєї юрисдикції, але таке самообмеження є конституційним на фоні наявності відповідної норми в Конституції США. Логічно, що, якщо існує конституційне самообмеження, то існує і неконституційне.

Самообмеження означає, що державний орган, маючи компетенцію, може обмежити певні повноваження і відповідно функції в рамках саме його компетенції. Цим самообмеження відрізняється від обмеження, де один орган може обмежити компетенцію іншого.

Питання конституційності самообмеження важливе для інституту демократії, оскільки однією з ознак демократії є принцип поділу влади, який закріплений в Конституції України в ст. 6 та в свою чергу диференціює різні повноваження та функції. У разі неконституційності такого самообмеження принцип поділу влади порушується.

Розглянемо питання конституційності самообмеження на прикладах Верховної Ради України.

1) Регламент Верховної Ради України був прийнятий у формі закону, що обмежує організаційні основи та процедури законодавчого процесу, якщо виникне питання в зміні відповідних положень Регламенту. Так, Верховна Рада України більшістю може проголосувати за зміни в Регламент Верховної Ради України, який визначає порядок роботи Верховної Ради України, але Президент України може накласти вето на такий закон і, якщо цей закон не набере дві треті від конституційного складу Верховної Ради України, він не набере чинності. Можна гіпотетично уявити, що певні положення регламенту заблокують нагальні процедури парламенту, чим може скористатися Президент України в певних політичних цілях. В доктрині достатньо було написано «за» і «проти» відповідного прийняття Регламенту у формі закону, але це не є питанням цієї роботи.

Важливим є визначити, чи конституційно самообмежується парламент регламентом у формі закону. Ст. 75 визначає Верховну Раду України «органом законодавчої влади», а п. 3 ч. 1 ст. 85 встановлює, що «прийняття законів» належить до «повноважень Верховної Ради України». Ч. ч. 1-3 ст. 92 зазначають, що саме оголошується, визначається та встановлюється виключно законами України. В цьому переліку немає пункту щодо порядку роботи Верховної Ради України, але і немає обмежень щодо прийняття такого нормативно-правового акту в Конституції України. Абстрагуючись, зазначимо, що законодавча влада не є абсолютною (наприклад, закон не може обмежувати конституційні права і свободи людини і громадянина (ч. 1 ст. 64) чи закон не може не відповідати Конституції України), хоча фактично парламент може прийняти будь-який закон, але останній може бути визнаний неконституційним Конституційним Судом України. Оскільки ніяких обмежень щодо прийняття порядку роботи Верховної Ради України у формі закону немає, то, спираючись на абстрактне положення ст. 75 та п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України, парламент може прийняти таке самообмеження. В цьому випадку таке самообмеження є потенційним, оскільки воно може виникнути, а може і ні, і це насамперед залежить, якщо Президент України застосує право вето і останнє не буде подолано. Це самообмеження є конституційним, оскільки не суперечить Конституції України.

2) Ч. 5 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України визначає, що «[з]аконопроект, щодо якого Верховною Радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, принципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам». Одним з прикладів таких принципів є принцип стабільності, встановлений у пп. 4.1.9.п. 4.1. ст. 4 Податкового кодексу України, що означає, що «зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року». В житті можна побачити систематичне ігнорування цих норм при законотворенні. Наприклад, Закон від 04.11.2011 № 4014-VI «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності» в п .1 «Прикінцеві та перехідні положення» зазначає, що «цей Закон набирає чинності з 1 січня 2012 року», хоча це є прямим порушенням вище зазначеного принципу стабільності, оскільки положення прийнятого закону змінюють елементи податків, тобто це означає, що цей закон міг набути чинності тільки після 1 січня 2013 року.

З іншого боку в цьому випадку наявна колізія між п.3 ч.1 ст.85 Конституції України, яка передбачає, що до повноважень Верховної Ради України належить «прийняття законів», та ч. 5 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України. Верховна Рада України не може обмежити власну законодавчу владу, оскільки вона закріплена та визначена в Конституції України. В іншому випадку виходить, наприклад, що в період з 1 липня 2015 до 31 грудня 2015 року Верховна Рада України не може прийняти законодавчий акт, який буде змінювати податковий період будь-якого податку і набуде чинності в будь-який день 2016 року. Тому таке самообмеження Верховної Ради України є неконституційним, оскільки суперечить п.3 ч.1 ст.85 Конституції України.

3) Останнім є приклад щодо денонсації договорів. Відповідно до Закону України від 11.01.2012 № 4308-VI «Про внесення зміни до Регламенту Верховної Ради України» Верховна Рада України виклала ч.1 ст. 202 Регламенту Верховної Ради України у такій редакції: «Законопроекти про денонсацію міжнародного договору України вносять на розгляд Верховної Ради Президент України та Кабінет Міністрів України». Проблема, яка виникає тут, пов’язана з положенням ч. 1 ст. 93 Конституції України, яка надає право законодавчої ініціативи Президенту України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Виходить, що у Верховній Раді України, яка є єдиним органом законодавчої влади, народний депутат України не може подати законопроект про денонсацію міжнародного договору України, що по суті обмежує Верховну Раду України через обмеження законодавчої ініціативи народного депутата України в законотворенні, хоча обмежити право законодавчої ініціативи може лише Конституція України, а не Регламент Верховної Ради (наприклад, п. 6 ст. 116 Конституції України).

Як результат, ч. 1 ст. 202 втратила чинність, як така, що є неконституційною, на підставі Рішення Конституційного Суду № 12-рп/2012 від 30.05.2012 (справа про законодавчу ініціативу). Одним з важливих положень є положення мотивувальної частини рішення, де Конституційний Суд України зазначив, що «Конституція України не містить положень, які виключали б можливість народних депутатів України вносити на розгляд Верховної Ради України законопроекти про ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України». Хоча проблема залишається не до кінця вирішеною, оскільки ч. 3 ст. 89 Регламенту Верховної Ради України визначає, що «[п]роект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України» і відповідна частина є чинною. Наведене вище положення з мотивувальної частини справи про законодавчу ініціативу в суміші з п. 4 резолютивної частини рішення від 30 жовтня 1997 року № 5-зп у справі К.Г. Устименка («… винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією … а не іншими нормативними актами») свідчить, що чинна норма ч. 3 ст. 89 Регламенту Верховної Ради України знаходиться під питанням і фактично не відповідає Конституції України.

Така практика свідчить, що Конституційний Суд України, будучи «єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні» (ч. 1 ст. 147 Конституції України) та органом конституційного контролю, може виправляти неконституційне самообмеження державного органу, але саме це «може» і залишається проблемою, оскільки неконституційне самообмеження може бути і не виправленим.

Висновки. Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову є важливим для будь-якої демократичної держави та її демократичних процесів державотворення. Будь-який державний орган може самообмежити свою компетенцію, якщо це дозволено на конституційному рівні. Відповідне самообмеження є конституційним. Якщо ж це не передбачено в Основному Законі (на нашому прикладі щодо Верховної Ради України ч. 2 ст. 19 Конституції України створює юридичні рамки за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом» та ст. 75 та п.3 ч.1 ст. 85 Конституції України надають компетенцію в межах цієї юридичної рамки відносно того, що Верховна Рада України може) або заборонено (з тлумачення п. 6 ст. 116 Конституції України), але самообмежуюче положення є чинним, то воно де факто автоматично підпадає під питання конституційності, хоча юридичний аспект такого визначення може бути виявлений лише у разі розгляду такого положення у Конституційному Суді України.

Запись опубликована в рубрике Политика, Право с метками , , , , , , , , , , , , , , , , , , . Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *